پیشینه و تحولات تاریخی گمرک

1-2- دوران باستان

تشکیلات گمرکی در ایران سابقه‌ای طولانی دارد. نخستین شواهد تاریخی دلالت بر وجود نوعی نظام گمرکی در دولت‌های باستانی پیش از مادها، مانند سومر، اکد و فینیقیه، دارد. در آن زمان، حکومت‌ها برای کنترل مسیرهای بازرگانی و دریافت عوارض کالاهای وارد شده به قلمرو خود، مأمورانی ویژه تعیین می‌کردند. این قواعد ابتدایی را می‌توان نخستین گام‌ها در قانون‌گذاری گمرکی ایران تلقی کرد که بیشتر بر مبنای عرف و دستورات حکومتی استوار بود.

2-2- دوره هخامنشی

وسعت قلمرو و همجواری امپراتوری هخامنشی با ممالک آن دوران، داشتن مرزهای گسترده و فعالیت‌های تجاری وسیع، همچنین تمهیدات داریوش بزرگ، موجب ایجاد دفاتر گمرکی و سازمانی منظم برای دریافت حقوق گمرکی شده بود. در مکتوبات تاریخی هخامنشیان، یکی از منابع عمده مالی دولت، عوارضی بود که بر رصیف بنادر وضع می‌شد.

3-2- دوره اشکانیان

گمرک در دوره اشکانیان به صورت اداره‌ای منظم فعالیت داشت و در سرحدات حکومت، گمرک‌خانه‌هایی وجود داشت که کلیه کالاهای وارداتی و صادراتی را در دفترچه‌ای مخصوص ثبت می‌نمودند. در این دوره، از کالاهای وارداتی حقوق و عوارض گمرکی اخذ می‌شد اما کالاهای صادراتی از پرداخت عوارض معاف بودند. این سیاست نشان‌دهنده تلاش دولت برای نظارت بر امور اقتصادی، حمایت از مصنوعات داخلی و تشویق توسعه صادرات بوده است.

4-2- دوره اسلامی

سیاست گمرکی حکومت اعراب در دوره اسلامی از ساسانیان اقتباس شد. اعراب، گمرک را «عُشور» (به معنای یک دهم) و مأمور گمرک را «عاشر» می‌گفتند و به ازای هر ۱۰ درهم، یک درهم حقوق گمرکی دریافت می‌نمودند.

5-2- دوره صفویه

هم‌زمان با افزایش رفت‌وآمد نمایندگان سیاسی و بازرگانان اروپایی، توجه به گمرک نیز در دوره صفویه بیشتر شد. بر اساس سیاست گمرکی صفویان، برای کالاهای ورودی از مرزهای شمالی حقوق گمرکی کامل و برای کالاهای ورودی از خلیج فارس، حقوق گمرکی بر حسب بهای کالا تعیین می‌شد. نام این دسته از حقوق گمرکی «فرضه» بود. بیشترین حقوق و عوارض گمرکی معادل ۵ درصد بهای کالا بود و اگر کالا به صورت قاچاق وارد می‌شد، تا ۱۰ درصد عوارض به عنوان جریمه دریافت می‌شد. در این دوره، درآمد گمرکی نسبت به دوره‌های قبل کاهش یافت، همین امر موجب شد در زمان شاه سلیمان صفوی، سیاست اجاره گمرکات به تقلید از اروپا پیاده شود. در این روش، حکام عواید گمرک را در قبال مبلغ معینی به صورت مقاطعه به اشخاص واگذار می‌کردند. این سیاست در زمینه گمرکات تا اواسط دوره قاجار ادامه یافت.

6-2- دوره قاجار

دوره قاجار در ایران هم‌زمان با وقایعی مانند انقلاب صنعتی و رشد گسترده تجارت، صحنه رقابت کشورها برای دستیابی به مواد اولیه شد. در زمان فتحعلی‌شاه، رقابت قدرت‌ها بر سر ایران و جنگ‌های ایران و روس منجر به انعقاد دو عهدنامه گلستان و ترکمنچای شد که گمرکات ایران را تحت سلطه قدرت‌های بزرگ قرار داد . طبق مفاد عهدنامه گلستان، مقرر گردید از کالاهایی که بین ایران و روسیه صادر و وارد می‌شد، به میزان ۵ درصد بهای کالا عوارض گمرکی دریافت شود. همچنین مقرر شد بازرگانان ایرانی علاوه بر حقوق گمرکی، عوارض داخلی نیز پرداخت کنند، در حالی که تجار روس از پرداخت مالیات به دولت ایران و عوارض داخلی معاف بودند. پس از انعقاد این عهدنامه‌ها، دیگر کشورهای اروپایی نیز خواستار دریافت امتیازات گمرکی مانند روسیه شدند. از این رو، فتحعلی‌شاه طی فرمانی مقرر کرد از همه کالاهای وارداتی و صادراتی تمام کشورها پنج درصد حقوق گمرکی دریافت شود. این نخستین فرمان درباره نرخ تعرفه گمرکی بود که در زمان قاجار صادر شد و تا سال ۱۳۱۹ شمسی ادامه یافت.

• اصلاحات ناصرالدین شاه

ناصرالدین شاه با تشکیل وزارت گمرک، موجب شد گمرکات کشور زیر نظر وزیری متخصص قرار گیرد و تصدی این وزارتخانه به افراد متنفذ نزدیک دربار سپرده شد. در آن زمان، عاملان گمرک «ناظم» و رئیس گمرک «رئیس میزان» یا «میزان آغاسی» نامیده می‌شدند. از تحولات دیگر عصر ناصری، تنظیم و انتشار “نظامنامه گمرک ایران” بود که شرح تمام امور و وظایف گمرکی از تسلیم اظهارنامه تا ترخیص کالا را شامل می‌شد.

• چالش‌های مدیریتی و فساد اداری

یکی از مسائل مهم در زمینه مدیریت گمرکات ایران در دوره قاجار، اجاره گمرکات به افراد متنفذ مملکتی با میزان اجاره ثابت در طول سال‌های متمادی بود. این وضعیت منجر به نابهنجاری اداری گمرک ایران، گسترش قاچاق کالا و افزایش تقلب در میان اجاره‌داران شد.
در زمان مظفرالدین شاه قاجار، فرمانی برای تأسیس گمرک صادر شد. اجاره گمرک‌خانه‌ها و دریافت حقوق گمرکی به وسیله مقاطعه‌کاران و اجاره‌داران لغو گردید و اداره امور گمرکی به طور کلی به فردی بلژیکی به نام «نوز» و همکارانش سپرده شد. وی پس از به عهده گرفتن گمرکات ایران، تعرفه جدیدی تنظیم کرد که طبق آن، به حقوق گمرکی برخی کالاهای روسی تخفیف داده شد و بر تعرفه کالاهای وارداتی برخی کشورها افزوده گشت. همچنین، وی طبق توافقی، درآمد گمرکات ایران را ضمانت دو فقره وام که دولت ایران از روسیه دریافت کرده بود، قرار داد و تعهد کرد که دولت روسیه در صورت لزوم اجازه بازرسی و تفتیش گمرکات ایران را خواهد داشت.
قراردادهای منعقده توسط نوز موجب نقض استقلال گمرکی، حق حاکمیت ملی و اصل تساوی حقوق بین‌المللی شد و صنایع داخلی، بازرگانی و صادرات ایران را در آستانه ورشکستگی قرار داد.

• گمرک پس از مشروطه

گمرکات ایران پس از دوران مشروطه همچنان براساس اصول و قوانین بلژیکی‌ها اداره می‌شد. تا اینکه در زمان سلطنت احمد شاه، مجلس تصمیم گرفت از مستشاران آمریکایی برای اصلاح مالیه و امور گمرکی استفاده کند. لذا «مورگان شوستر» به سمت خزانه‌دار منصوب شد. وی سازمانی برای وزارت دارایی تنظیم کرد که گمرک نیز یکی از ادارات آن وزارتخانه بود.

در زمان تصدی نیروهای خارجی بر گمرک ایران، بیشتر درآمد گمرک در اختیار بیگانگان قرار داشت و منجر به دریافت وجوه متعدد تحت عناوین راهداری، قپانداری و حقوق خانات از ایرانیان می‌شد. این در حالی بود که بازرگانان خارجی از پرداخت چنین وجوهی معاف بودند.

در دوره قاجار، با وجود آنکه سازمان گمرک دچار تحولات مثبتی از نظر تشکیلات اداری و وضع تعرفه‌ها شد، ولی به دلیل عدم استقلال گمرکات و تدوین نشدن تعرفه گمرکی مستقل، این تحولات موجب رونق بازرگانی و اقتصادی ایران نشد.

7-2- دوره پهلوی

در دوره پهلوی، به‌ویژه از دهه ۱۳۱۰ به بعد، قوانین گمرکی با الهام از نظام‌های اداری کشورهای اروپایی اصلاح شد. گسترش بنادر، توسعه زیرساخت‌های تجاری و ایجاد تشکیلات جدید، گمرک را از نهادی صرفاً درآمدزا به سازمانی با نقش نظارتی، حفاظتی و تسهیل‌گر تبدیل کرد.

8-2- دوران پس از انقلاب اسلامی

پس از انقلاب اسلامی نیز اصلاحات گسترده‌ای در قوانین و ساختار گمرک ایران انجام شد و نقش این سازمان با نیازهای جدید اقتصادی و امنیتی کشور هماهنگ گردید. قوانین و مقررات گمرکی به تدریج اصلاح شدند تا ضمن تسهیل تجارت قانونی، ابزارهای لازم برای مقابله با قاچاق کالا و ارز و نظارت بر مبادلات مرزی را فراهم آورند.