اراضی موات یکی از پیچیدهترین موضوعات در حقوق اراضی و املاک ایران است؛ زیرا از یک سو، ریشه در مباحث فقهی و مقررات قانون مدنی دارد و از سوی دیگر، با تصویب اصل ۴۵ قانون اساسی و سایر قوانین، ماهیت آن دستخوش تحول اساسی شده است. تشخیص موات بودن اراضی، آثاری گسترده از جمله ابطال اسناد، سلب مالکیت، خلع ید متصرفان و انتقال زمین به دولت دارد. به دلیل اهمیت این آثار و نیز به سبب اختلافنظر در تعیین مرجع صالح برای اعتراض به تصمیم هیأتهای تشخیص، رویههای قضایی متفاوتی ایجاد شده که نهایتاً با رأی دیوان عالی کشور سامان یافته است.
یادداشت حاضر با هدف ارائه تصویری روشن از مبانی قانونی اراضی موات، فرآیند تشخیص، آثار حقوقی و ثبتی آن، و همچنین تحلیل اختلاف صلاحیت بین دادگاههای عمومی و دیوان عدالت اداری تنظیم شده است.
- مبانی قانونی و مفهوم اراضی موات:
الف) مطابق ماده ۲۷ قانون مدنی، اموالی که ملک اشخاص نمیباشد و افراد مردم میتوانند آنها را مطابق مقررات مندرجه در این قانون و قوانین مخصوصه مربوط به هر یک از اقسام مختلفه آنها تملک کرده و یا از آنها استفاده کنند مباحات نامیده میشود. مثل اراضی موات، یعنی زمینهایی که معطل افتاده و آبادی و کشت و زرع در آنها نباشد.
ب) متعاقبأ با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، واژه انفال نیز وارد متون قانونی شد. مطابق اصل چهل و پنجم قانون اساسی، اراضی موات به عنوان یکی از مصادیق انفال و در اختیار حکومت اسلامی در نظر گرفته شده است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها تصمیم گیری کند.
ج) بر اساس لایحه قانونی «اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی درحکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب۱۳۵۹/۰۱/۲۶» مصوب شورای انقلاب، اراضی موات، از جمله اراضی در اختیار حکومت اسلامی تعیین شد و حکومت موظف گردید با رعایت مصالح جامعه و حدود نیاز و توانایی اشخاص، بهرهبرداری از آنها را به افراد یا شرکتها واگذار کند یا در مواردی که مصلحت جامعه ایجاب کند به کارهای عام المنفعه اختصاص دهد.
دربند ۵ از ماده ۱ آیین نامه اجرایی لایحه قانونی اشاره شده، اراضی موات بدین گونه تعریف شده است:« اراضی موات زمینهایی است که سابقه احیا و بهرهبرداری ندارد و به صورت طبیعی باقی مانده است.»
با توجه به اینکه در لایحه قانونی و آیین نامه اجرایی مذکور در رابطه با مرجع و نحوه تشخیص اراضی موات و چگونگی اعتراض ذینفعان به آن بحثی به میان نیامده بود، تصویب قانون دیگری با محوریت تعیین تکلیف اراضی موات لازم و ضروری به نظر رسید.
د) در همین راستا «قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن» در تاریخ ۱۳۶۵/۰۹/۳۰ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.
بر اساس این ماده واحده:«کلیه اسناد و مدارک مربوط به غیر دولت اعم از رسمی و غیر رسمی مربوط به اراضی موات (یا سند مربوط به قسمتی از اراضی که موات باشد) واقع در خارج از محدوده استحفاظی شهرها، به استثناء اراضی که توسط مراجع ذیصلاح دولت جمهوری اسلامی ایران واگذار شده است، باطل و این قبیل اراضی در اختیار دولت جمهوری اسلامی ایران قرار میگیرد تا در جهت تولید محصولات کشاورزی و صنعتی، ایجاد اشتغال و مصارف عام المنفعه و برطرف ساختن نیاز دستگاه های دولتی و نهاد های انقلاب اسلامی و شهرداری ها و ایجاد مسکن و واگذاری زمین برای کسانی که مسکن ندارند حسب مورد براساس مقررات مربوطه اقدام نماید.»
مطابق تبصره یک این ماده واحده، تشخیص موات بودن اراضی خارج از محدوده شهرها، بر عهده وزارت کشاورزی قرار گرفت تا از طریق هیئت هفت نفره واگذاری زمین اقدام نماید. متعرضین به این اقدام میتوانند از طریق دادگاه صالحه به این تشخیص اعتراض نمایند و در صورتی که اعتراض مردود اعلام و دادگاه رای موات را تایید کند، سند آن ابطال و چنانچه در تصرف غیر باشد، خلع ید میگردد. ضمنا با توجه به مفاد تبصره مذکور و رویه قضایی، اعتراض به رای هیئت 7 نفره در مورد تشخیص موات، فاقد مهلت میباشد.
ز) آیین نامه اجرایی قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن در راستای تکلیف مقرر در تبصره ۴ ماده واحده، در تاریخ 8/7/1366به تصویب هیئت وزیران رسید.
در ماده ۱ آیین نامه در تعریف اراضی موات آمده، اراضی موات زمینهایی است که سابقه احیا و بهرهبرداری ندارند و به صورت طبیعی مانده و افراد به صورت رسمی یا غیر رسمی برای آنها سند تهیه کردهاند.
و در ماده ۳ آیین نامه، هیئتهای واگذاری زمین مکلف شدند پس از اعلام نظر در خصوص موات بودن اراضی، جریان ثبتی آن را استعلام نمایند و در صورتی که دارای سابقه ثبتی و مالک باشد، مراتب را در صورت مشخص بودن آدرس مالکین به آنها ابلاغ و الا به فاصله ۱۵ روز در یکی از روزنامههای کثیرالانتشار مرکز و یکی از روزنامههای محلی در دو نوبت آگهی نمایند. همچنین مطابق تبصره یک ماده ۳ آیین نامه اجرایی که به نحوی تکرار متن قانون میباشد، رای هیئت قابل اعتراض در دادگاه صالح اعلام گردید.
- اختلاف نظر درباره «دادگاه صالح » و تعیین مرجع رسیدگی
با توجه به اینکه اقدام هیئتهای واگذاری زمین در تشخیص موات بودن اراضی، نوعی تصمیم و اقدام دولت و مامورین آن تلقی میگردد و علی رغم آنکه در متن قانون عبارت «دادگاه صالحه» آمده است، در رابطه با مرجع رسیدگی به دعوای اعتراض به تشخیص اراضی موات، اختلاف نظرهایی ایجاد شد.
در یک نمونه پرونده، شعبه دوم دادگاه عمومی حقوقی نیشابور با این استدلال که:«اراضی مورث خواهان ها توسط هیئت هفت نفره واگذاری زمین وفق لایحه قانونی نحوه واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۵/۰۶/۲۵ و اصلاحات آن موات اعلام گردیده و تصمیم مذکور تصمیمی اداری بوده که رسیدگی به قانونی بودن یا نبودن آن در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و باید آن دیوان در خصوص آن اظهار نظر نماید و پس از اینکه تصمیم مذکور ابطال شد، طرح دعوی ابطال سند صادره به نام خواندگان (جهاد کشاورزی خراسان رضوی – جهاد کشاورزی شهرستان نیشابور) در دادگاهها بشود، لذا دادگاه در کیفیت و وضعیت فعلی دعوی خواهان را وارد ندانسته و به استناد ماده ۲ قانون آیین دادرسی مدنی قرار رد دعوی خواهانها را صادر و اعلام مینماید.»
قرار مذکور مورد اعتراض خواهانها قرار میگیرد. شعبه ۱۱ دادگاه تجدید نظر استان خراسان رضوی، ضمن موجه تشخیص دادن اعتراض، دادنامه معترض عنه را نقض و قرار عدم صلاحیت به شایستگی دیوان عدالت اداری صادر میکند. شعبه ۷ دیوان عدالت اداری نیز با این استدلال که ابطال اسناد اراضی مورد بحث و اعلام موات بودن آنها مطابق است با تبصره یک از قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن که رسیدگی به اعتراض به نظریه تشخیص موات با دادگاه صالح عنوان نموده است و با توجه به آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که مراد مقنن از محاکم صالحه را ظهور در صلاحیت دادگاههای عمومی دادگستری تفسیر نموده……. قرار عدم صلاحیت به شایستگی رسیدگی محاکم عمومی نیشابور صادر مینماید.
شعبه اول دیوان عالی کشور در مقام رفع اختلاف بین محاکم عمومی دادگستری و دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 9309970906100591 مقرر داشته است:« با عنایت به تبصره ۱ ماده واحده قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب30/9/1365 و همچنین تبصره 1 ماده ۳ آیین نامه اجرایی قانون مزبور که دادگاه صالح را مرجع تشخیص نهایی موات یا غیر موات بودن اراضی خارج از محدوده شهرها تعیین نموده و نظر به تفسیر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از دادگاه صالح به دادگاههای عمومی دادگستری، قرار صادره از شعبه ۷ دیوان عدالت اداری را موجه تشخیص و با تایید صلاحیت رسیدگی دادگاههای عمومی حقوقی نیشابور حل اختلاف میگردد.»
باتوجه به رای دیوان عالی کشور و از آنجا که رسیدگی به اعتراض به تشخیص موات بودن اراضی مستلزم جلب نظر کارشناس در رابطه با آثار و علائم کشت و منابع آبی آن می باشد، عملا محاکم عمومی دادگستری به این اعتراضات رسیدگی می نمایند.