– گردش کار رای وحدت رویه
1-1- شعبه 102 دادگاه عمومی جزایی چالوس در رابطه با شکایت اداره جهاد کشاورزی مبنی بر تغییر کاربری غیرمجاز صد مترمربع از اراضی زراعی به مسکونی، با استناد به تبصره 1 ماده 2 قانون و توجه به این امر که تغییر کاربری تا حد احصا شده در قانون مذکور بوده، قرار منع تعقیب صادر نموده است، این رای عینا به تایید شعبه پنجم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران رسیده است.
2-1- شعبه 102 دادگاه عمومی جزایی چالوس در رابطه با شکایت اداره جهاد کشاورزی مبنی بر تغییر کاربری غیرمجاز 250 مترمربع از اراضی زراعی و باغی، با استناد به تبصره 1ماده 2 قانون و با این استدلال که تغییر کاربری زیر پانصد مترمربع مشمول عوارض و مجازات نمی باشد، قرار منع تعقیب صادر نموده است.
متعاقب اعتراض اداره جهاد کشاورزی، شعبه دهم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران با این استدلال که وصف جزایی تغییر کاربری کمتر از مساحت 500 متر مربع زایل نشده است، بلکه به کمتر از مساحت مذکور، عوارض تعلق نمی گیرد، رای بدوی را نقض و پرونده را جهت ادامه رسیدگی به مرجع بدوی اعاده نموده است.
3-1- نماینده دادستان کل کشور ضمن تایید رای شعبه پنجم دادگاه تجدیدنظر، استدلال نموده اند:
1. مستفاد از مادۀ یک و تبصرۀ یک همین ماده از قانون حفظ کاربری اراضی زراعی این است که قانونگذار مصداق تغییر کاربری را مواردی میداند که اراضی زراعی و باغها از حالت زراعی و باغ بودن خارج شود و به همین جهت در تبصرۀ چهار از مادۀ یک، احداث گلخانه، دامداری، مرغداری، پرورش ماهی و امثال آن را تغییر کاربری به حساب نیاورده است.
2. در مفاد تبصرۀ یک مادۀ 2 نیز استفاده میشود که احداث مسکن در اراضی زراعی و باغها تا پانصد متر مربع را که در زمرۀ موارد استثناء شدۀ موضوع تبصرۀ 4 مادۀ یک آمده است، تغییر کاربری نیست و قابلیت تعقیب جزایی ندارد.
3. موضوع مادۀ 2 از همین قانون که برای موارد مذکور عوارض تعیین نموده است، مربوط به جایی است که با مجوز کمیسیون مربوطه کل زمین یا باغ تغییر کاربری داده شده است و به همین جهت نگفته، عوارض قسمتی که تغییر کاربری داده شده است، اخذ گردد، بلکه هشتاد درصد قیمت اراضی و باغهای مذکور به صورت مطلق آمده است. بنابراین رأی شعبۀ پنجم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران را صائب میدانم.
4-1- هیات عمومی دیوان عالی کشور با تایید رای شعبه دهم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران مقرر داشته است:
«تغییرکاربری اراضی زراعی تا پانصد مترمربع، برای سکونت شخصی صاحبان زمین اگر با اجازه اعضای کمیسیون موضوع تبصره یک اصلاحی سال ۱۳۸۵ ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها باشد، طبق تبصره یک ماده دو این قانون فقط برای یک بار از پرداخت عوارض قانونی معاف خواهد بود. مفاد این تبصره به معافیت از مجازات افرادی که بدون اخذ مجوز از کمیسیون مزبور اقدام به تغییرکاربری کرده اند دلالت نمی نماید؛ زیرا ماده ۳ قانون مرقوم، این قبیل اشخاص را کلاً، قابل تعقیب دانسته و موارد استثنایی و خارج از شمول مجازات نیز در تبصره ۴ همین ماده صراحتاً ذکر گردیده است؛ لذا به نظر اکثریت اعضای هیأت عمومی دیوان عالی کشور تغییر غیرمجاز کاربری اراضی زراعی و باغ ها به منظور سکونت مطلقاً ممنوع و مرتکبین آن قابل تعقیب کیفری می باشند و رأی شعبه دهم دادگاه تجدیدنظر مازندران در حدی که با این نظر مطابقت داشته باشد صحیح و قانونی تشخیص می گردد. این رأی طبق ماده ۲۷۰ قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور کیفری در موارد مشابه برای کلیه شعب دادگاه ها و دیوان عالی کشور لازم الاتباع خواهد بود.»
2- نگاهی اجمالی به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها
1-2- براساس مواد 1 و 3 قانون مذکور، به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ های واقع در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک ها و تداوم بهره وری از آنها، تغییر کاربری آنها ممنوع است. کسانی که به صورت غیرمجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1 این قانون اقدام به تغییر کاربری نمایند، علاوه بر قلع و قمع بنا، به پرداخت جزای نقدی و در صورت تکرار جرم، به حداکثر جزای نقدی و حبس از یک ماه تا شش ماه محکوم خواهند شد.
2-2- به موازات جرم انگاری مذکور، در تبصره 1 ماده 1 قانون، اجازه تغییر کاربری در موارد ضروری به عهده کمیسیونی مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست استان و یک نفر نماینده استاندار قرار داده شده است، بدون آنکه معیار و ضابطه معینی برای تشخیص موارد ضروری توسط قانونگذار، ارائه شده باشد.
3-2- در راستای هدف قانونگذار از حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها و تداوم بهره وری از آنها، در تبصره 4 ماده 1، احداث گلخانه ها، دامداری ها، مرغداری ها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاه های صنایع تکمیلی و غذایی، بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمی شود.
4-2- در صورت صدور مجوز تغییر کاربری توسط کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1، 80% قیمت اراضی و باغ ها با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض وصول می گردد.
5-2- تغییر کاربری اراضی و زراعی و باغ ها برای سکونت شخصی صاحبان زمین تا 500 مترمربع فقط برای سکونت شخصی صاحبان زمین فقط برای یکبار و احداث دامداری ها، مرغداری ها، پرورش آبزیان، تولیدات گلخانه ای و همچنین واحدهای صنایع تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی و صنایع دستی، مشمول پرداخت عوارض موضوع این ماده نخواهد بود.
3- تحلیل حقوقی مواد قانونی اشاره شده:
برای امکان تحلیل دقیق تر موضوع، قانون مذکور را از دو منظر متفاوت مورد بررسی قرار میدهیم:
1-3- جرم انگاری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها و استثنائات آن مطابق قانون:
اصل بر آن است که تغییر کاربری هرگونه اراضی زراعی و باغی مشمول مجازات و آثار قانونی مقرر در ماده 3 قانون خواهد شد و به تصریح تبصره 4 ماده 1، احداث گلخانه ها، دامداری ها، مرغداری ها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاه های صنایع تکمیلی و غذایی، در روستاها تغییر کاربری محسوب نمی شود.
2-3- دریافت عوارض تغییر کاربری و استثنائات آن:
براساس ماده 2 قانون، در مواردی که به اراضی زراعی و باغ ها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری داده می شود، هشتاد درصد قیمت روز اراضی و باغ های مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری از مالکین وصول و به خزانه داری کل واریز می گردد و به تصریح تبصره 1 همین ماده، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها برای سکونت شخصی صاحبان زمین تا پانصد متر مربع فقط برای یک بار و احداث دامداری ها، مرغداری ها، پرورش آبزیان، تولیدات گلخانه ای و همچنین واحدهای صنایع تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی و صنایع دستی مشمول پرداخت عوارض موضوع این ماده نخواهد بود.
4- تحلیل حقوقی جرم انگاری تغییر کاربری موضوع ماده 3 و عوارض موضوع ماده 2
1-4- هدف اصلی قانونگذار از وضع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، حمایت از تولیدات کشاورزی و باغی بوده است و در همین راستا، مواردی از قبیل احداث گلخانه ها، دامداری ها، مرغداری ها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاه های صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها را از شمول تغییر کاربری و اعمال مجازات خارج کرده است.
2-4- به منظور امکان تغییر کاربری در موارد ضروری، کمیسیونی به شرح مذکور در تبصره 1 ماده 1 پیش بینی شده است و در صورتی که کمیسیون مجوز تغییر کاربری صادر نماید، متقاضی مکلف است 80% بهای روز اراضی و باغ ها با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری را پرداخت نماید. بدیهی است در این صورت تغییر کاربری به لحاظ پرداخت عوارض، جرم تلقی نمی شود.
3-4- به تصریح تبصره 1 ماده 2، تغییر کاربری برای سکونت شخصی صاحبان زمین تا پانصد متر مربع فقط برای یک بار و احداث دامداری ها، مرغداری ها، پرورش آبزیان، تولیدات گلخانه ای و همچنین واحدهای صنایع تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی و صنایع دستی مشمول پرداخت عوارض نخواهد شد.
4-4- هرچند قانونگذار اصل و استثنائات جرم انگاری و عوارض را به تفکیک بیان نموده است، اما از آنجا که تصریح به عدم دریافت عوارض، بیانگر نگاه قانونگذار به نیاز تغییر کاربری و احداث بنا برای سکونت شخصی صاحبان زمین و یا فعالیت های همسو با تولیدات کشاورزی و باغی بوده است و عدم دریافت عوارض از یک طرف و جرم انگاری آن از طرف دیگر منطقی به نظر نمی رسد، لذا نظر نماینده محترم دادستان کل کشور صائب تر به نظر می رسد.
نکته حائز اهمیت پایانی آن است که مطابق ماده 30 قانون مدنی که از آن به عنوان اصل تسلیط نیز نام برده می شود، هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد و علی القاعده باید در موارد استثنا به قدر متیقن آن اکتفا نمود و نمی توان در شرایطی که تغییر کاربری مالک زمین توسط مالک برای سکونت شخصی خود، مشمول عوارض تغییر کاربری محسوب نمی شود، آن را جرم و عمل مالک قانونی را قابل مجازات تلقی نمود.